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尽管如此，我们还是应当尽量努力地接近中庸，至少避免走极端。

在社会学家看来，存在着两个不同的实体和秩序：一为国家，一为法律，两个秩序分别为国家秩序和国家的法律秩序。习近平所言的宪法集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望，是国家意志的最高表现形式[8]，说明宪法权威并不具备多元属性。

四、政党宪法：去国家性和人民性 政党宪法说是二元宪法论的一种表现形式，其名称并不完全统一，有时叫作政党法治国，有时叫作党国宪政，有时叫作单一政党宪政等[16]-[19]。与此同时，中国共产党成立宪法起草小组负责起草宪法。立宪党导的二元宪治观既无视宪法序言和文本的规定，也没有认真对待中国共产党党章，更未直面党领导人民制定宪法、修改宪法和实施宪法这一基本事实，因而是错误的。此种双轨宪制的形成，使得中国的权力结构，包括立法权、司法权及行政权，整体上均呈现出双轨性，如执政党的全国及地方代表大会与全国及地方人民代表大会（双议会），执政党的准司法机制即纪委与宪法层面的法院等司法机制，等等[10]。二元宪法观的突出特点是坚持党国两立，认为我国存在着双重宪法权威。

二元宪法、多元宪法、政党宪法和国家宪法将政党-国家对立作为分析我国宪法本质的前提，存在者不同程度上去人民性去国家性和去党性的错误。国家权力属于人民，执政党意志国家化的过程就是党性、人民性和国家性三者统一的过程。如果发生监察委员会以非法方式收集证据的情形，检察院和法院均有权依法予以排除。

而人大在监督工作中行使的审议权(包括对其他国家机关工作报告的审议和相关人大代表动议的审议)，应该列入人大监督权中。④在改革开放后的一段时间里，我国部分领导干部腐败现象曾愈演愈烈。当然，执法机关不限于行政执法机关。党的十九大报告指出：构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。

监察委员会既不是行政机关，也不是司法机关，是党和国家的自我监督机关，是政治机关。监督法律法规的执行和人民代表大会及其常委会的决议、决定执行情况，监督它们的工作，监督国家和地方领导人履行职责、守法廉政情况。

调查权的运用，需要动用广泛的资源。③习近平总书记指出：有权力的地方必须有监督，没有监督的权力必然导致腐败。虽然，这里所指的有关机关，可以是指人民代表大会、行政机关、检察机关和审判机关，但是，重点所指一定是行政机关。监察委员会由人大产生，对人大负责，受人大监督，并且在一府一委两院之间的权力关系中，在宪法和法律的框架中受到制约。

一府一委两院在对独立性的需要来说，大体上有三个层次：第一个层次是法院。人民代表大会行使监督权时，不得侵犯或代替一府一委两院的职权，要预防和制止一府一委两院之间的越权行为。集体行使监督职权原则，即人大主要通过会议形式，按照多数决原则和集体负责制原则，依照法定程序，集体行使职权，集体决定问题。(13)在人民代表大会制度的权力结构形态中，全国人民代表大会是具有最高权能性质的国家机关，代表人民集中行使最高权力，其他国家机关由人大产生，对人大负责受人大监督。

因此，必须通过特定的制度安排，赋予监察委员会足够的独立性地位和充足的监察手段和力量，才能保证监察权的正常运行和监察工作的顺利开展，才能完成监察委员会的职责和使命。《监察法》并未规定监察委员会应当向人民代表大会作全面工作报告。

因此，我们既要跳出西方国家基于权力分立对现代国家权力结构和权力分类的观念局限，也要跳出基于长期以来对行使公权力的公职人员的分散化监督所形成的对原有制度的依赖。当然，目前的情况是《监督法》的内容已经远远不能满足各级人民代表大会常委会监督一府一委两院的需要了。

我国有权力集中的传统，理论上，我国的国家权力应该集中在人民代表大会，但在事实上，权力较多地集中在行政机关。党的十六大报告强调加强对权力的制约和监督。《宪法》规定：监察委员会依照法律规定独立行使监察权，意味着监察委员会应当具有独立性地位。中国特色监察权的问世，监察委员会的设立，目的是要建立集中统一、权威有效的反腐体制，而不是要形成一个超级的不受人民代表大会控制的国家机关和国家权力。①我国的人民代表大会制，不允许存在一个不受监督的超级国家机关。可见，审判中心主义是我国司法改革的目标之一。

③[法]孟德斯鸠：《论法的精神》(上)，张雁深译，商务印书馆2005年版，第184页。《监督法》《监察法》在不同程度上带有这样的烙印。

提议(案)权是指人大代表就自己所关心的社会问题，认为有必要由人大采取行动，按照法定程序向人大及其常委会提出动议的权力。行政权的扩张虽是有限政府向责任政府转型的内在需要，但是，行政权的过度扩张，势必破坏国家机关之间应有的权力分工。

要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政和依法执政水平。首先，人民代表大会对监察委员会的监督力度应当与监察委员会的独立性需求相称。

为此，各国的宪制中，大多设置了防范行政权过度扩张的原则或制度。因此，监察委员会的独立性地位首先要从国家监察体制改革的初心和监察权的性质上来认识。监察委员会除了办理职务违法和职务犯罪案件，还要承担艰巨的廉政建设任务。例如，《监察法》规定，公安机关有义务协助对被调查人进行留置。

最高人民法院实际上主导刑事审判证据的要求和标准，会对监察委员会在办案中的证据收集，起到引导作用。⑤解决问题必须进行制度创新。

《宪法》第123条规定：中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。基于我国的人民代表大会制度，人民代表大会监督其他国家机关，其他国家机关不能监督人民代表大会。

人民代表大会监督监察委员会还应该将监察人员的职业操守列为重点监督内容。因此，《监督法》的监督对象只包括一府两院而不包括一委，在逻辑和情理上都是说不通的。

⑧我国的监察体制改革，正是要通过力量整合、制度创新和法治化道路，有力推动国家治理体系和国家治理能力的现代化。监察委员会作为宪法确定的国家机关，承担着宪法确定的职责和执政党赋予的使命，责任重大、任务艰巨。民主集中制原则在理论上确认了国家权力的不可分割性和集中性，民主集中制也有其自身语境，即必须以人民主权为前提，并以‘谁产生谁逻辑链条上的‘监督—负责关系为要旨。协助对被调查人和相关人员限制出境。

(19)前引⑩，秦前红文 进入专题： 监察委员会 。国家监察体制改革决定了监察委员会的职责和使命，监察权是一种制约权力的监督权，监察委员会应该获得足够的独立性以保持其监督权的权威和力量。

最高人民法院涉及职务犯罪的指导性案例，也会对监察委员会的监察工作起到实际的影响作用。《监察法》第4条规定：监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。

第二个层次是监察委员会和检察院。监督权 作者简介：董茂云，宁波大学法学院教授，博士生导师。